Коренные народы обладают огромным накопленным опытом выживания, а также организации труда и быта в экстремальных климатических условиях Крайнего Севера. Они по-прежнему сохраняют духовное единение с природой, смысл которого состоит в обеспечении жизни человека при сохранении природной среды. Поэтому коренные народы болезненно воспринимают любое вторжение в их жизненную среду, особенно промышленное освоение. Поэтому взаимодействие промышленных предприятий и коренного населения неизбежно должно происходить в рамках диалога.
В Якутии проживают 5 коренных народов Севера – эвенки, эвены, долганы, юкагиры и чукчи, общей численностью свыше 40 тысяч человек. К районам компактного проживания коренных малочисленных народов Севера в Республике Саха (Якутия) относят 21 район и 71 населенный пункт, на территории которых находятся богатейшие месторождения алмазов, угля, нефти, газа, железной руды, благородных, цветных и редких металлов. Этот потенциал вновь стал активно вовлекаться в хозяйственный оборот, разворачивается новая волна индустриализации. Однако, природные ресурсы являются для коренных народов скорее проклятием, чем богатством, т.к. их освоение приводит не только к загрязнению и нарушению экологии, но и выводу земель из традиционного землепользования.
Для создания прочных основ устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера Якутии важнейшим принципом выступает сбалансированное решение задач промышленного освоения, традиционных видов хозяйственной деятельности народов Севера и сохранения экологических систем, которое возможно только путем диалога между коренными народами и промышленными компаниями. Поэтому одним из основных направлений работы общественных организаций народов Севера республики стало обсуждение механизмов совершенствования процедуры проведения этнологической экспертизы.
Прохождение этнологической экспертизы — это достижение нашей республики. В 2010 г. в Республике Саха (Якутия) был принят закон 820-3 № 537-IV «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»[1]. Этот закон предусматривает изучение влияния строительства промышленных объектов на коренные народы и компенсацию этим народам за причиненный ущерб.
Выделим главные позитивные результаты реализации данного закона:
- Республика Саха (Якутия) в настоящее время является единственным субъектом Российской Федерации, на законодательном уровне регламентировавшим вопросы проведения этнологической экспертизы;
- этнологическая экспертиза в республике получила статус государственной;
- данный закон установил обязательность проведения этнологической экспертизы для намечаемой хозяйственной и иной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
- процедура этнологической экспертизы разведена с научным исследованием, т.е. государственная этнологическая экспертиза является экспертизой — качественным исследованием документации хозяйственного проекта, включая этнологические, социологические, экономические и правовые документы, а также материалы оценки ущерба традиционных видов хозяйствования, в т.ч. в форме Оценки воздействия на этнологическую среду (ОВЭС);
- заключение и рекомендации государственной этнологической экспертизы имеют юридическую силу и обязательны для исполнения;
- создан прецедент проведения этнологической экспертизы на существующей законодательной основе;
- данный механизм является правовой основой взаимоотношений между промышленными компаниями и народами Севера с участием органов власти Республики Саха (Якутия), общественных организаций и представителей науки.
Результатом проведенной работы стало и понимание задач, связанных с развитием процедуры проведения этнологической экспертизы.
Остановлюсь только на механизмах усиления роли КМНС в процедурах проведения ЭЭ.
- необходимо усилить различные виды контроля: от парламентского до общественного. При этом механизмы и инструменты для этого есть. Нужно активизировать парламентский контроль за исполнением республиканского законодательства в части защиты прав коренных народов Севера Якутия: и это не только законы 370-З № 755-III «О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)», 820-3 № 537-IV «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)», 897-З № 715-IV «О защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)», от 03 июля 2018 года 2043-З № 1645-V «Об ответственном недропользовании на территории Республики Саха (Якутия)». И здесь важна работа не только Совета по вопросам коренных малочисленных народов Севера при Главе РС(Я) и Постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) по вопросам коренных малочисленных народов Севера и делам Арктики, но и созданной Депутатской Ассамблеи коренных малочисленных народов Севера РС(Я) при парламенте. Муниципалитеты и органы государственной власти республики должны уйти от пассивной или выжидательной позиции, а требовать исполнения республиканского законодательства, особенно значима роль Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов Севера в РС(Я). Многое зависит от активности наших представителей в общественных структурах при государственных органах, начиная от Экспертной комиссии по этнологической экспертизе при Правительстве РС(Я) до общественных советов и рабочих комиссий министерств, ведомств и муниципалитетов. Общественным Советам территорий традиционного природопользования (ТТП) на местах надо активизировать свою работу, провести инвентаризацию всех земле- и недропользователей на своей территории и начать с ними работу. Конечно, никто не снимает ответственности с АКМНС РС(Я), этнических Ассоциаций, Союзов общин и оленеводов, других общественных организаций, и от нас самих — представителей коренных малочисленных народов Севера. И здесь нам в помощь, в том числе, и российский закон об общественном контроле.
- Законом об этнологической экспертизе предусмотрены следующие формы участия коренных малочисленных народов в проведении этнологической экспертизы:
– участие посредством делегирования представителей в экспертную комиссию этнологической экспертизы;
– участие в проведении этнологической экспертизы при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов (ст. 5, п. 2).
В данной формулировке участие коренных малочисленных народов Севера ограничено, при этом второе положение является больше декларативным, т.к. сам же закон определяет предметом экспертизы «проведение экспертизы нормативных правовых актов, материалов и другой документации по осуществлению намечаемой хозяйственной и иной деятельности в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов». А положения закона практически не предусматривают экспертизу нормативных правовых актов, в т.ч. программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей среды.
2.1. За прошедший период мы добились большого успеха в нашем представительстве в составе экспертной комиссии. В первом составе экспертной комиссии этнологической комиссии Правительства РС(Я) было 20 членов, в т.ч. 14 представителей государственных органов власти, 5 ученых и только 1 представитель общественных организаций коренных малочисленных народов Севера в лице президента АКМНС РС(Я) А.В. Кривошапкина[2]. На начальном этапе реализации закона до 2014 г. комиссия собиралась редко, был рассмотрен только один проект строительства Канкунской ГЭС. Ситуация изменилась с 2014 г., когда количество экспертиз увеличилось и возникли спорные моменты. Тогда Ассоциация обратилась к руководству республики о недостаточном представительстве коренных малочисленных народов Севера в данной комиссии и в связи с этим недостаточным учетом их мнения. В составе экспертной комиссии, утвержденной Распоряжением Правительства РС(Я) от 30 октября 2015 г. № 1228-р, данные замечания были учтены и из 21 члена комиссии 7 представляли общественные организации коренных народов[3], и в 2022 г. – из 19 членов – также 7.
2.2. Много внимания мы уделяем расширению участия наших народов, особенно на местах, на разных этапах этнологической экспертизы.
А. Предварительное информирование. Конечно, важно, чтобы наши общины и муниципалитеты своевременно получали информацию о планируемой деятельности. Пока нередки случаи, когда о реализации проекта наши оленеводы, охотники, рыбаки узнают, столкнувшись с рабочими на своих землях. Пока не действуют нормы о согласовании хозяйственной деятельности на территориях традиционного природопользования. Напомню, у нас создано 63 ТТП местного значения, охватывающих большую часть земель, где проживают и работают северяне. А ведь в положениях большинства ТТП есть нормы согласования, вплоть до местного референдума. И здесь нужна позиция Министерства промышленности и геологии РС(Я) и нашего Министерства по делам Арктики и вопросам коренных народов Севера РС(Я) в отстаивании республиканского законодательства, а местным муниципалитетам и Советам ТТП надо активнее пользоваться своим правом, начиная от запросов прокурору до обращения в суд, ведь у нас есть и судебные прецеденты по этому положению,
Б. Нельзя быть нам в стороне и на этапе подготовки документации. Так, компания сама готовит документы Оценки воздействия на этнологическую среду (ОВЭС), работает с общинами, оценивает, какой ущерб возможен, в том числе возможна или нет эта деятельность, насколько возможно минимизировать эту деятельность. Потом уже соответственно рассматривает вопрос компенсаций. На этой стадии наше участие может проходить на стадии консультаций данных промышленных компаний и тех коллективов, которых они привлекли для подготовки данных материалов, чтобы наши общины предоставляли полностью всю информацию, обеспечивая объективность. Важно, чтобы эти данные обязательно согласовывались как с общинами, так и с муниципалитетами. К сожалению, до сих пор у родовых общин не всегда должным образом оформлены документы, нередко не зарегистрированы в установленном законодательством порядке права на недвижимое имущество и землепользование. Нашей задачей остается дальнейшее оформление документации общин по ведению хозяйственной деятельности.
В. Еще одним направлением усиления участия наших общин и муниципалитетов стало бы появление нормы в Регламенте Этнологической экспертизы положений об обязательном прохождении общественных слушаний по документации недропользователя до представления их на рассмотрение Экспертной комиссии по этнологической экспертизе. Необходимо, чтобы подготовленные материалы ОВЭС до представления их на рассмотрение экспертной комиссии проходили общественные слушания. Общественные слушания подразумевают получение свободного, предварительного и осознанного согласия (СПОС) населения на проведение подобной деятельности. Опять-таки есть примеры, когда еще на этапе сбора информации и подготовки документации проекта результаты анкетирования, отдельных бесед и интервью подаются как СПОС. И это тогда, когда еще нет полного комплекта документации самого проекта, когда не вся информация о проекте доступна. Некоторым хозяйственникам невдомек, что согласие должно быть осознанным на основе полной всесторонней информации, включая и о возможных последствиях, и, более того, оно может быть отозвано при открывшихся новых обстоятельствах.
Г. Обращу внимание еще на один аспект, который необходимо провести до начала хозяйственной деятельности. За годы реализации закона выявилось, что в федеральном реестре памятников историко-культурного наследия практически нет священных мест и объектов историко-культурного наследия коренных малочисленных народов. Наслегам и районам, нашим краеведам нужно срочно провести работу по их документальному оформлению и внесению в данный реестр для охраны и защиты наших священных мест и памятников историко-культурного наследия. И в этом готовы оказать помощь специалисты Института гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов Севера (ИГИиПМНС СО РАН).
Д. Требует совершенствование процедуры рассмотрения документов/материалов проекта экспертной комиссией этнологической экспертизы в части учета мнения местных сообществ. Обязательным должно быть участие представителей общин и муниципальных властей при рассмотрении комиссией материалов проектов, планируемых на их территориях. Пока это участие является желательным и никак не определено.
3. Этап реализации проекта. Слабо прописан механизм контроля проекта после его утверждения комиссией. Главным на стадии реализации является, конечно, экологический и этнологический мониторинг, в котором обязательно должно быть участие местных общин. При мониторинге необходимо сотрудничество с научными и экологическими организациями, которые могли бы дать четкую оценку соответствия практике заявленных параметров проекта, а также экологической ситуации и состоянию развития местного сообщества. Важным элементом этого этапа является исполнением промышленной компанией социальных обязательств, в т.ч. заключение и исполнение социально-экономических соглашений и реализация социальных проектов, программ развития местных сообществ и многое другое.
4. Постпроектный этап. Обязательно участие местных сообществ в приемке рекультивированных территорий. На постпроектной стадии, после завершения хозяйственной деятельности, должно быть проведено полное восстановление, рекультивация территорий хозяйственного использования. Подразумевается, что на этих территориях должны вновь развиваться оленеводство, вестись охотничий промысел, рыболовство, сбор дикоросов. Только местные представители могут дать объективную оценку этому.
Необходимо дальнейшее совершенствование процедуры экспертизы и требований к материалам, предъявляемым на экспертизу.
Опыт проведения этнологических экспертиз показывает, что это достаточно действенный механизм учета интересов коренных малочисленных народов Севера при промышленном освоении. Республика Саха (Якутия) — первый и пока единственный субъект РФ, где принят и реализуется закон об этнологической экспертизе, который стал важным инструментом «правового принуждения» к диалогу. Необходимо принятие подобного закона в других субъектах, а также на федеральном уровне. Необходима доработка и адаптация к региональным условиям разработанной в свое время Минрегионом РФ Методики исчисления размера убытков, причиненных коренным малочисленным народам Севера в результате промышленного освоения территорий.
Обеспечить бесконфликтное сосуществование промышленных компаний и постоянно проживающего здесь населения практически невозможно, поэтому условием для выхода из объективного конфликта интересов является диалог для нахождение компромиссных решений, с последующей организацией участия коренных народов в этноэкологическом мониторинге и соуправлении природными ресурсами. Совершенствование института этнологической экспертизы создает необходимую основу для взаимовыгодного развития отношений между коренными народами, бизнесом и органами власти.
Вячеслав Шадрин,
вице-президент АКМНС РС (Я), н.с. ИГИиПМНС СО РАН
Источник: ИЛКЭН